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2019年8月22日市政府新闻发布会问答实录

2019-08-22

  1、解放日报:上海一直在力推“社区嵌入式养老服务”,并将之作为“本市养老模式的首选”。我注意到,上海计划年内在市级层面出台“社区嵌入式养老工作指引”。请问,制定这份“指引”出于什么考虑?对于指引社区嵌入式养老工作的进一步规范、发展,会有哪些积极作用?

  彭沉雷(副市长):大家都知道上海养老服务格局是“9073”,这是多年来非常管用的一个设计,未来我们还是要坚持“9073”,即90%居家养老,7%社区养老,3%机构养老。这些年实践告诉我们,“9073”中,社区养老更受老人欢迎,能就近就便,在熟悉的社区、熟悉的环境中得到养老服务。同时与机构养老相比,社区养老的成本相对要低一点。另外社区养老这项工作做好了,它可以向两头延伸,既向“90”延伸,也向“3”延伸,特别是向“90”居家延伸。这项工作上海这些年已经在推进,效果也是比较好的,老年人在社区养老过程中得到一些指导和服务,然后过一段时间就可以带到居家去。这个模式是上海的一个首创,实践下来效果非常好,社会的欢迎度、响应度也很高。所以我们想在“9073”的格局不变的情况下,重点把“7”(社区养老)这一块做好。

  为了把社区嵌入式养老做得更好,我们需要有一个指引。比如在多大面积里,在多少人口规模中,建设嵌入式的养老服务机构;嵌入式养老的服务内容、建设标准、护理标准。现在各个区,包括不同的养老服务组织自己都有一些探索,也都形成了自己的一些特色。我们如何把这些好的模式能够在更大范围当中进行复制和推广,也需要这样的一个指引。之所以叫指引而不叫规定,我们是想让它成为一个指导,在这个指导的前提下也鼓励社会组织、服务机构自己能够创造一些特色,这样既有规定动作,也有自选动作。而且我们在不同的阶段也可以把这些服务组织当中创造的好经验、好做法复制到其他地区。

  通过这个“工作指引”,规范社区嵌入式养老标准,全市有一个相对统一的模式,使社区老人能够得到相对统一的服务。

  2、上海日报:彭市长刚才提到未来四年上海养老服务设施主要指标数量的“倍增”计划,社区助餐服务场所将从目前的800余家增至1600家。据我了解目前上海的社区助餐服务场所存在多种运营模式,政府部门认可怎样的运营模式?会有什么扶持措施?

  朱勤皓(市民政局局长):老年人吃饭是非常大的事情,上海早在十年前就将社区老年助餐服务场所建设纳入市政府实事项目,在设施网络、服务规范等各方面都建立了比较完善的体系,目前全市已有社区老年助餐服务场所800多家。随着人民对美好生活向往的需求增长,本市老年助餐服务需要进一步深化发展,既要解决吃得上,更要解决吃得好的问题。对此,我们今年将“新增200个老年助餐服务场所”再次纳入市政府实事项目,目标是到2022年底全市社区老年助餐服务场所数量实现翻番。

  我们的社区老年助餐服务总体把握三个原则:一是坚持公益定位,即优先重点满足失能、纯老、独居、无子女、高龄、经济困难等老年人的助餐服务需求,包括在价格上也予以指导,让老年人得到实惠;二是加大社会参与,就是说扶持各类市场主体运营老年助餐设施、开展送餐服务,鼓励社会餐饮企业和企事业单位食堂参与老年助餐服务,为老年人提供更丰富、更多样、更优质的餐品和服务;三是注重质量提升,就是说通过老年助餐服务的标准化、规范化、信息化,提升服务水平,确保老年助餐服务的安全。

  目前我们重点推广四种模式:

  一是大力发展“社区长者食堂”。社区长者食堂集膳食加工配制、外送及集中用餐等功能为一体,每天供餐能力在150客/餐以上。这类食堂一般由政府部门举办和建设,可交由第三方专业机构运营;服务对象以老年人为主,可适当兼顾其他人群。我们要求各街镇充分依托社区综合为老服务中心等场所,或利用存量资源改造,建设1-2个社区长者食堂。我们特别鼓励各街镇建设日供餐能力在800客以上的社区长者食堂,因为这类具有一定规模的长者食堂,其可持续运营能力会比较强,也能为社区老年人甚至其他人群提供更多、更新鲜、更有品质的菜品。

  二是支持社会餐饮企业开展助餐服务。我们支持各区和各街镇通过政府购买服务、合作共建等方式,利用公共餐饮单位和集体用餐配送单位的加工能力和网点提供社区助餐服务;也鼓励支持在有资质、有信誉、有爱心的公共餐饮单位服务场所设置“老年餐桌”,为老年人提供价格优惠、品种多样的老年餐。同时,我们还鼓励支持符合条件的超市、便利店等商贸企业参与老年助餐服务。

  三是鼓励单位食堂提供助餐服务。各区和各街镇可以依托辖区内符合条件的养老机构或者机关企事业单位的食堂,为老年人提供膳食加工配制、外送及集中用餐服务。在居民区的养老机构特别是公办养老机构,在满足在院老年人就餐需求的前提下,都可以开放为老年助餐服务场所。

  四是探索“移动型”助餐服务。我们支持引入依托中央厨房加工、在餐车加热供餐的“移动型”助餐车进小区服务和送餐到户服务。

  我们加大政策扶持,不断完善运营补贴措施,要求各区和街镇将老年助餐服务运营中购买送餐服务、补贴餐饮成本等必要的支出列入年度财政预算,进一步将水电煤气等公用事业费价格优惠政策落实到位。

  3、文汇报:我有两个问题,第一个问题,刚才介绍说上海将调整政策,扭转“民非和企业提供同等养老服务待遇却不一致”的状况,请问政策调整的大致方向和已有设想?

  第二个问题,社会资本对于参与“利用存量资源改造养老服务设施”有积极性,但实际也面临困难。今年初上海出台了相关文件,请文件出台后实际效果如何?有没有改善?

  蒋蕊(市民政局副局长):刚才您提到怎么营造更加公平的养老市场服务环境,的确上海在之前的扶持政策里比较多的倾向于对非营利性的养老服务机构,这也是符合历史发展阶段的。因为我们之前的养老服务首先要确保实现基本养老公共服务应保尽保,因此我们政策主要支持对象是在保基本的非营利性的养老服务。现在进入养老服务新时代,怎样更好满足老年人多元化、多层次、多方面的养老服务需求,满足养老美好生活的需要,我们觉得应该对提供各种养老服务的养老运营主体都能实行公平的政策支持,因此我们和相关的财政、发改等部门共同研究,也是为了贯彻国务院办公厅《关于推进养老服务发展的意见》的精神,要清理废除各种妨碍统一市场和公平竞争的规定和做法。

  目前初步研究的政策方向大致有这么几个方面,一是在运营补贴方面,要由过去根据“运营方性质”确定补贴,逐步调整为根据“收住保基本兜底线对象”确定补贴,只要收住对象是经过全市老年照护统一需求评估,达到相应等级的,是养老基本公共服务的保障对象,不论运营方是企业还是民办非企业单位都可以同等享受补贴。二是在“以奖代补”政策方面,比如“招用人员奖”,也将逐步覆盖到企业。原来招用专技人才或者是养老护理员的,政策只覆盖到民办非企业,现在我们为了加强队伍建设,哪怕是企业性质的养老服务机构,只要是招用专业技术人才,也同样给予补贴,这个和统一的养老护理员数据库相结合,今后只要在该数据库里且签订了规范的劳动合同的,无论养老服务机构的性质,都可以享受同样的政策。三是在社区综合责任保险方面,也力图覆盖到提供养老服务的企业。

  第二个问题关于利用存量资源改造的,这也是为了释放出更多的政策利好,欢迎更多社会资本参与到养老服务市场当中来。经过大量调研之后,今年年初市发改委牵头,几个部门共同出台了“利用存量资源改造养老服务设施的指引”。在这个指引出台之前,很多区已经勇挑重担,勇于破解瓶颈,进行了很好的实践探索。我们把区里的好做法形成了制度安排。

  这个“工作指引”大致有几方面可以提炼一下:

  一是明确了工作机制。原来社会力量、社会资本,比如说看中了一个存量资源,很想改造为养老设施,可是不知道路径如何,只能到多个部门跑,如民政部门、规划部门、建设部门、消防部门等。现在明确,都由民政部门统一受理,因为民政部门是养老服务的行业主管部门。民政部门统一受理后在区政府层面上,对存量设施是否适合改造成为养老服务设施做一个总的判断,然后统一开具工作联系单。相当于一口受理,相关部门在后台加强衔接。

  二是明确了改造实施路径。因为存量设施有多种类型,有的可能是工业厂房,有的可能是商办房或者是其他设施,怎么改造呢?因此我们也分了两个大类。第一类,原则上建筑结构如果和养老服务设施差异比较大,比如说工业仓储设施,就鼓励纳入到城市更新的路径,因为市里对城市更新有一些相关的流程以及政策优惠,能够纳入到城市更新的路径当中走就更加规范。第二类,利用商业、办公、社区用房等设施改造的,在确保结构安全、消防安全的基础上,可以通过租赁的方式,暂不改变它的规划和土地性质,采用临时改变用途的方式用于养老服务。通过这两条路径明确了存量资源怎么改造。

  三是明确了具体的办理流程。对于存量资源纳入城市更新、临时改变建筑用途的,均明确了相应的办理流程,包括项目如何提出,提出之后如何受理,民政部门汇总之后怎么样在区政府层面统一协调,相关部门后台怎样协调推进,都予以了明确。

  指引出台后,释放出了政策利好,据我们了解,有多处社会资本已经纷纷看中了相关设施,并提出了改造需求。

  当然在推进过程中,可能各个区推进的力度不完全一致,这就涉及到我们对政策的解读和引导,还要再进一步细化和明确。我们将会结合具体个案推进落实的情况,把政策落到实处。

  4、中国社会报:彭市长,刚才您提到发展上海养老服务不仅要“增量”还要“增能”,其中一大关键是“人”。您也提到通过“四个统一”来加强养老护理员队伍建设,能否介绍一下具体措施?

  彭沉雷:谢谢你对养老护理员队伍建设的关心。为适应上海人口深度老龄化社会发展的需要,最大的瓶颈是人的问题。现在我们在设施建设方面,尽管还有这样那样的困难,但我们下了很大的决心,做了很大的投资,这些年发展的力度是比较大的。当然,同需求相比还是有缺口的,但总体来说可以基本满足一些刚需。

  现在最大的困难或者说堵点,就是养老护理员队伍,在量上缺,在质上也做得很不够。关键是要有人愿意做,并能够将养老护理作为一种职业,从而留得下来,在这个职业当中使他自身的价值能够发挥出来,得到社会的承认。为解决养老护理员队伍的来源和质量提升问题,我们提出“四个统一”,希望这“四个统一”能够解决量的缺口和质的不足等问题。

  第一个“统一”是统一的职业技能标准。如果承认他是一种社会职业,一定有他的职业技能标准。我们希望在上海能够率先把这个职业技能标准制定出来。人社部即将要出台一个“养老护理员职业技能标准”,我们将根据国家标准,从上海实际出发,逐步统一养老服务行业的培训教材、技能等级,并且研究行业协会等组织开展技能等级认定政策,制定养老护理员职业技能等级认定的试点方案,同步完善养老护理补贴培训的政策。

  第二个“统一”是统一的综合评价标准。我们要出台一个涵盖专业技能、人文素养、学历教育等多维度的综合评价标准,并且通过这个标准的综合运用,能够使护理员所对应的技能水平与他的薪酬和职业发展前景相挂钩。

  第三个“统一”是统一的服务费用支付体系。到了相应的等级,就要规范这个等级上应该支付的劳动报酬,也就是社会对他劳动付出的认同。大家都知道,现在涉及到养老这一块的护理员有几个不同的标准,接下来要把这几个不同的标准能够纳到相对统一的轨道里来,不管他是在哪一类养老服务机构中从事养老服务,他都能得到相应统一标准的报酬。

  第四个“统一”是统一的养老护理员数据库。我们希望建立一个数据库,将养老护理员的学历、技能、培训、诚信等要素在系统里得到综合反映。通过这个信息系统,可以掌握养老护理员流动、晋升、聘用等信息,也便于有序管理。

  因此,上海要在全国率先把养老护理员这支队伍快速、有标准地建起来,并且发挥他们服务老人、提高老人生活质量的作用。我们希望“四个统一”能提升养老护理员的职业吸引力,能够更好服务有需求的老人。

  5、澎湃新闻:我想问关于适老化改造的问题。近年来,上海民政部门牵头,每年都为一些困难家庭进行“适老化”改造,深受欢迎。但社会需求很大,尤其是一些经济条件不错的家庭也希望“适老化”改造。未来有没有可能引进“市场化机制”来满足更大需求?

  蒋蕊:感谢您关注家庭“适老化”改造,上海市民政局从2012年开始,利用福利彩票公益金,每年对1000户特殊困难老年人,主要对低保、低收入老年人家庭进行安全性、无障碍、整洁性的“适老化”改造。

  推进过程中,我们确实感到社会需求很大,每年1000户其实是杯水车薪,只能面对低保低收入的困难老年人家庭,而随着上海人口老龄化进一步加深,需要适老化改造的家庭越来越多。我们做了不完全的排摸和统计,预估仅中心城区有“适老化”改造需求的老年人家庭可能就会达到二、三十万户,从某种意义上来说,这也有巨大的消费潜力在里面。

  在此过程中,我们觉得政府部门可以做几件工作,一方面为困难老年人家庭直接进行改造,另一方面把这些年开展这方面工作所积累的经验形成机制,搭建一个平台,为一般的非困难家庭进行“适老化”改造提供一些便利。一般一户老年人家庭进行“适老化”改造总的费用不会太高,大概就是两、三万左右。这样的改造往往碰到的现实情况是,他可能找不到施工队,也没有标准,因为很多装修公司可能都不愿意接这样的活,各家做了之后到底应该改造成什么样,怎么真正实现“适老化”,我们政府部门要做的工作就是搭建平台、建立标准。只要有需求的老年人都可以上这个平台,按照标准,根据自己的需求选择改造方案。我们今年已经在着手和相关有意向的市场机构共同研究、开发系统,在这个平台上可以接受有需求的老年人家庭报名,他们会提供改造方案。它可以是菜单式的,可以是基础包,也可以是个性的选项包,老年人可以根据自己家庭实际需求、经济支付能力来决定自己的改造方案。

  在推进这项工作的过程中,我们觉得它有别于原来传统的面向困难老年人的改造方案,我们采取的是“政府补贴一点,企业让利一点,老人自负一点”,用资金分担的机制把这项工作做好,我们觉得这个还是有比较大的市场需求的。

  6、上海电台:我想问一下关于行业监管的问题,刚才提到三大机制我想重点问一下日常监测工作,差不多涉及到90项标准,能不能介绍一些有代表性的具体举措,另外哪类监管情况最后会列入我们即将公布的“黑名单”当中?谢谢。

  朱勤皓:这个问题我来回答一下,日常质量监测、规范化管理的全覆盖,以及信用为核心的联合惩戒,这三大体制是我们在提升养老服务机构质量过程中的三驾监管马车。

  日常监测问题是非常重要的工作。养老机构服务状况如何,关系到老人的生命安全和生活质量。在加快硬件设施建设的同时,一定要提升养老机构的服务质量。近年来,我们采取了许多提升服务质量的举措,如开展了等级评定、养老院督导、优质院与薄弱院结对、标准化试点示范、大检查大整治等工作。其实老百姓更关心服务过程和服务效果,为此民政部门要开展服务质量日常监测,解决养老服务日常服务是否规范、优质的问题。

  这项工作,我们去年就做了一次“预考”,监测了200家养老机构,取得了一定效果。今年将全面推进,在本市所有已执业的养老院进行监测,实现全覆盖,并形成常态工作机制。为此,我们专门开发了一套监测指标体系,像题库一样,从中抽取监测项目,并委托第三方进行现场监测,这在全国也是首创。监测结果分为优秀(大笑脸)、良好(微笑脸)、一般(平脸)、较差(哭脸)四个等次,用各种表情直观表现出来,方便老百姓识别。预计今年12月份监测结果向社会公开。届时,老百姓一进入养老院或者一上网就可以看到或查到你关心的某某养老院服务质量如何,便于与政府一起监督养老院的服务质量。

  如果说在这个过程当中监测出了问题,我们还是要求养老院要限时进行改进,这是非常重要的,不单单是一个监测就结束了,改进的结果如何,也是我们这个监测非常重要的一个结果。

  7、东方网:上海一直在鼓励社会力量加入养老行业,刚刚也提到今后的养老服务设施都是一律采用“公建民营”形式,请问现在“公建民营”情况怎么样,有哪些需要改进的?

  朱勤皓:在发展养老服务的过程中,本市在坚持发挥政府主导作用的同时,积极吸引社会力量参与养老服务,满足老年人多层次养老服务需求。以企业开展养老服务为例,目前,自然人、法人和其他组织以及境外投资者均可依法登记养老服务企业,可采用公司制企业(包括有限责任公司、股份有限公司)、非公司制企业、合伙企业、个人独资企业等组织形式。2016年,市政府就已经出台文件,扫清了企业进入养老服务市场登记的制度性障碍,文件实施前(2016年5月1日前),全市工商登记的养老服务企业累计有146家,出台后截至2018年底,全市累计新增355家,养老服务企业的数量有了显著增加。

  现在,扎根上海从事专业养老服务的企业和社会组织,有多个国家和地区的知名企业,有全国包括长三角的大型、连锁品牌机构,也有本市成长起来的品牌机构。正是有了他们的出现,近年来,公建民营模式正在加快推广。

  近几年来,各区、基层在实践中积极探索实施养老机构公建民营,希望改变以往政府包办包管、直接运营的做法,提高养老机构的管理运行效率。市民政局和市财政局顺应实践需要,贯彻落实国家有关文件要求,通过政府购买服务等方式,大力推进本市公建养老服务设施委托社会力量运营的模式。以养老机构为例,截至2018年底,本市共有养老机构712家,政府投资与社会投资举办的机构各占一半;在政府投资建设的养老机构中,交给社会运营的机构接近40%,比2016年前增加了50%。

  专业化、品牌化的企业和社会服务机构承接公建养老服务设施,给养老服务市场增添了活力,也让广大老年人享受到高品质的服务。他们有的以轻资产专业运营见长,有的具备一定的资金实力参与建设和运营;他们的服务也各有特色,在失能人员专业照护、老年认知障碍照护、养老服务专业咨询和企划、养老服务评估和培训等多个领域发挥优势。

  下一步,本市将进一步加大公建民营的力度,原则上,新增的政府投资养老服务设施,均将采取委托社会力量运营的模式,提高运行效率和服务水平。

  在此,我也对长期以来积极参与上海养老服务的民营机构表示感谢,并欢迎国内外的品牌机构加入我们,共同推动上海养老服务业的发展。

  徐威(市政府新闻发言人):时间关系,今天发布会提问环节到此结束。感谢各位记者对上海养老服务工作的关注,如有进一步采访的需求,可以和市民政局或者市政府新闻办联系。今天的发布会到此结束,谢谢!

来源:上海市人民政府新闻办公室

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